DOSSIER
Preguntas y respuestas sobre la “ocupación” israelí de Cisjordania y Jerusalén Oriental
El Consejo de Seguridad de la ONU aprobó el 23 de diciembre de 2016 la resolución 2334, según la cual los asentamientos israelíes en Cisjordania (Judea y Samaria), así como sus construcciones en Jerusalén Oriental, “carecen de toda validez jurídica y constituyen una flagrante violación del derecho internacional”. Además, exige “que Israel deje de realizar tal actividad y cumpla sus obligaciones como potencia de ocupación en virtud de la Cuarta Convención de Ginebra”.
Siendo el conflicto palestino-israelí probablemente el más complejo que existe en la actualidad, muchas personas bien intencionadas pueden considerar que esta resolución es justa y constituye una forma legítima de presionar a Israel para lograr, a la larga, la creación de un Estado palestino. Pero al analizar jurídica e históricamente la realidad sobre el terreno, se descubre que los efectos de esa resolución serán exactamente los opuestos. Este dossier pretende aclarar, punto por punto, los errores de concepto que subyacen en la resolución 2334
¿Es Israel una “potencia ocupante”?
Israel administra Cisjordania desde 1967, a raíz de la Guerra de los Seis Días. Esto es consecuencia del ataque a Israel por parte de Jordania (que sí ocupaba ilegalmente ese territorio desde 1948), acto con el cual ese país se involucró en el conflicto que en ese momento enfrentaba solo a Egipto con Israel.
Según la tradición del derecho internacional, Israel no es un “ocupante” por las siguientes razones:
1. Se habla de ocupación cuando un Estado se apropia de territorios pertenecientes a otro Estado. El último Estado que fue titular de Cisjordania (en realidad, de toda Palestina) según el derecho internacional fue el Imperio Británico, en virtud del mandato que le otorgó la Liga de las Naciones en 1922. Tal mandato perdió vigencia a consecuencia de la resolución 171 de la Asamblea General de la ONU de 1947, que dictaminó la partición de Palestina en un Estado judío y otro árabe. El rechazo de todos los países árabes a esta resolución, y la agresión militar de seis de ellos contra el Estado judío declarado el 14 de mayo de 1948, sí los colocó al margen del derecho internacional, y el resultado de esa guerra anuló el mapa de partición previsto. La posterior anexión de Cisjordania por parte de Jordania (y la ocupación de Gaza por Egipto) durante 19 años fue ilegal, y ni siquiera fue aceptada por la Liga Árabe.
Por ende, Cisjordania es legalmente un “territorio en disputa”, cuyo estatus definitivo debe ser producto de negociaciones entre las partes.
Debe mencionarse que Israel sí ocupó el Sinaí, territorio egipcio, en 1967; quince años después, lo devolvió a Egipto al concretarse el tratado de paz. Asimismo, Israel está ocupando las Alturas del Golán, territorio sirio, con la expectativa de devolverlas tras un eventual tratado de paz.
2. En Cisjordania y Jerusalén Oriental había una significativa población judía antes de 1948. Todos los judíos fueron expulsados violentamente por los jordanos cuando ocuparon ilegalmente (ellos sí) ese territorio.
3. En los Acuerdos de Oslo de 1995 y 1996, Israel y la Organización para la Liberación de Palestina (OLP), representada entonces por Yaser Arafat, aprobaron la segmentación de Cisjordania en tres zonas administrativas:
Área A. La Autoridad Palestina tiene el control total sobre la seguridad y los asuntos civiles. Equivale al 18% del territorio pero la mayor parte de la población, pues abarca las principales ciudades y sus alrededores.
Área B. La Autoridad Palestina tiene el control civil, y palestinos e israelíes comparten el control militar. Constituye el 21% del territorio e incluye principalmente pequeñas ciudades y pueblos y sus alrededores, pero ningún asentamiento.
Área C. Israel tiene el control civil y militar. Supone alrededor del 60% del territorio palestino e incluye todos los asentamientos judíos (ciudades, pueblos, urbanizaciones), su correspondiente vialidad, así como la cerca de seguridad de Israel y sus áreas adyacentes.
Ya que esta división y la presencia de Israel fue producto de un acuerdo entre las partes, no puede calificarse a Israel como “potencia ocupante” , sobre todo en las zonas en que no están presentes sus fuerzas militares (A y B). Los acuerdos de Oslo establecieron que el tema de los asentamientos deberá ser posteriormente tratado como un elemento de negociación bilateral.
¿Está violando Israel la Convención de Ginebra?
La Cuarta Convención de Ginebra (1949) prohíbe que un país que ocupe o administre territorios lleve a cabo una sustitución forzosa de poblaciones, tal como hicieron la Alemania nazi y la Unión Soviética en varias oportunidades y a gran escala. Sin embargo, en el caso de Cisjordania no existe esta situación, ya que los israelíes que se han radicado en los asentamientos lo han hecho en forma voluntaria y ningún habitante árabe ha sido desplazado.
Paradójicamente, muy cerca de Israel sí se está realizando un desplazamiento forzoso de poblaciones: sucede en Siria, donde los musulmanes sunitas están siendo reemplazados sistemáticamente por los chiítas de Iraq y otros países, con el fin de alterar la composición demográfica del Estado sirio para satisfacer los intereses de Irán. En efecto, Teherán busca crear un cinturón chiíta en su frontera occidental del Mediterráneo con el fin de establecer su hegemonía en el Medio Oriente.
Stephen Schwebel, ex presidente de la Corte Internacional de Justicia de La Haya y ex asesor jurídico del Departamento de Estado de EEUU, escribió en 1970 sobre el caso de Israel: “Cuando el anterior ocupante del territorio se hubiera apoderado ilegalmente del mismo, el Estado que posteriormente lo tome en el ejercicio de legítima defensa, tiene más derecho que el ocupante anterior”. Por lo tanto, ni son territorios ocupados, ni los israelíes que por propia voluntad se asientan en los mismos lo hacen ilegalmente.
Llama la atención que el Consejo de Seguridad no muestra preocupación por los muchos territorios realmente “ocupados” que hay en el mundo, tales como Ceuta, Melilla o el Peñón de Alhucemas, ocupados por España contra la voluntad de Marruecos; el Tibet, país ocupado en forma sangrienta por China desde 1959; el norte de Chipre, ocupado desde 1974 por Turquía; las regiones de Abjasia y Osetia del Sur, pertenecientes a la República de Georgia, ocupadas por Rusia al igual que la ucraniana Península de Crimea, en fecha muy reciente.
¿Qué plantea la resolución sobre Jerusalén Oriental?
La resolución 2334 se refiere a Jerusalén Oriental exactamente en los mismos términos que a Cisjordania. Como acusa el analista Alan Dershowitz, “Ahora es ilegal para los judíos rezar en el Kótel, vivir en ciertos vecindarios judíos de Jerusalén o asistir a la Universidad Hebrea en el Monte Scopus. Pues todo eso requiere que los israelíes entren en áreas que fueron capturadas a Jordania durante la guerra defensiva de 1967”.
Jerusalén ha sido el corazón del Judaísmo desde hace 3000 años, fue la capital de la nación durante unos mil (y de ningún otro pueblo en ninguna época), y nunca estuvo dividida antes de 1948. Los judíos ya habían vuelto a ser mayoría en la ciudad a mediados del siglo XIX, durante el dominio otomano. Pretender que por el hecho de que Jordania ocupó —ilegalmente— su zona oriental durante 19 años (expulsando a todos los judíos y destruyendo su barrio histórico) esa área dejó de formar parte de un Estado judío, es un despropósito. Por ello, el gobierno israelí legisló en 1980 que Jerusalén es su “capital eterna e indivisible”.
¿Es esta la primera resolución contra los asentamientos en el Consejo de Seguridad de la ONU?
No, pero es la primera resolución aprobada que trata de una forma puntual el tema de los asentamientos en más de 35 años. La decisión anterior sobre la materia, la resolución 465 del Consejo de Seguridad, fue aprobada en marzo de 1980.
La ONU se caracteriza por tener “mayorías automáticas” contra Israel, que usualmente se imponen tanto en la Asamblea General como en el Consejo de Seguridad. Por ejemplo, en diciembre pasado la Asamblea General adoptó 20 resoluciones contra Israel, que es una democracia (en la cual existen posiciones diversas, y candentes polémicas precisamente sobre el tema de los asentamientos), y solo 4 contra el resto del mundo; apenas una de ellas fue contra Siria, donde la sangrienta guerra civil ha masacrado a cientos de miles de personas. El propio ex secretario general, Ban Ki-Moon, reconoció pocos días antes de dejar el cargo que la ONU está sesgada contra Israel.
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Samantha Power, embajadora de Estados Unidos en la ONU, en el momento en que levanta la mano para abstenerse en la votación (foto: Xinhua).
¿Es esta la primera vez que el presidente de Estados Unidos se abstiene de vetar una resolución sobre Palestina-Israel en el Consejo de Seguridad?
No. Desde 1967, los presidentes de Estados Unidos han permitido que numerosas decisiones sobre las cuestiones palestino-israelíes sean aprobadas en el Consejo de Seguridad. George W. Bush (hijo) permitió que pasaran nueve decisiones del Consejo, y durante el mandato de Bill Clinton se aprobaron otras tres.
De hecho, esta fue la primera vez que Barack Obama se abstuvo de imponer el veto hacia una resolución contra Israel del Consejo de Seguridad; en la última ocasión en que una resolución similar fue sometida a votación, en febrero de 2011, Obama la vetó.
La diferencia consiste en que en esta oportunidad, según indican varias evidencias, la resolución fue incluso redactada con el respaldo y participación del secretario de Estado John Kerry y quizá del propio Obama; además, el tono del documento y el contexto internacional en que se aprobó son sumamente desventajosos para Israel.
Hay que destacar que numerosos congresistas de EEUU, tanto demócratas como republicanos, han expresado su oposición al hecho de que Obama no haya vetado la resolución.
¿La administración del nuevo presidente Donald Trump podría revertir la decisión?
En teoría sí, pero no es tan fácil. Para cancelar la decisión, EEUU debería lograr la aprobación de una resolución contraria en la que se afirmase que los asentamientos son legales y no constituyen un obstáculo para la paz. Para ello se requeriría el apoyo de al menos los otros 8 miembros del Consejo de Seguridad, asegurándose de que Rusia, China, el Reino Unido o Francia no la vetaran. Ello luce improbable.
¿La nueva administración Trump o los legisladores republicanos van a provocar que Estados Unidos deje de financiar el presupuesto de la ONU?
Algunos senadores republicanos de alto rango, encabezados por el jefe del subcomité de ayuda exterior del Senado, Lindsay Graham, ya han indicado que actuarán para reducir y hasta cortar totalmente la financiación de Estados Unidos a las Naciones Unidas en respuesta a la decisión. EEUU aplicó un boicot de este tipo a la Unesco cuando esta aceptó a “Palestina” como miembro de pleno derecho, pero el resultado fue que Washington perdió su derecho a voto y su influencia en la Unesco se redujo drásticamente, lo que minimizó su capacidad de apoyar a Israel.
¿Se trata de una decisión vinculante para Israel?
No. La resolución 2334 no incluye mecanismos de coacción, puesto que fue aprobada en virtud del Capítulo 6 de la Carta de la ONU. Para que la resolución fuese vinculante y permitiera la aplicación de coacción o sanciones por parte de la comunidad internacional, debería haber sido aprobada bajo el Capítulo 7 de la Carta de la ONU. Por lo tanto, constituye solo una declaración de intenciones y una recomendación. El único mecanismo de control previsto en la resolución 2334 prevé que el secretario general emita un informe trimestral sobre la situación de los asentamientos.
¿Qué son las “líneas del 4 de junio de 1967” a las que Israel debería retirarse según la resolución?
En realidad esta expresión se refiere a las líneas de armisticio de 1949, que no constituían fronteras definitivas sino la base para posteriores negociaciones de paz que nunca ocurrieron debido al rechazo árabe. Precisamente fueron los países árabes los que provocaron la Guerra de los Seis Días de 1967, con la que prometían poner fin a la existencia del Estado de Israel; el resultado de la guerra alteró la delimitación anterior.
Por cierto, cuando ocurrió esa guerra (y la de 1956) no existían asentamientos ni “territorios ocupados”, pero a pesar de ello Israel fue atacado y era constantemente blanco de atentados terroristas. La Organización para la Liberación de Palestina se fundó en 1964, y comenzó a realizar sus actos terroristas cuando Israel se circunscribía a las hoy llamadas “líneas de 1967”. Todo esto demuestra que la razón del conflicto no son los asentamientos, calificados hoy como “obstáculo para la paz”, sino el rechazo a la existencia misma de Israel, que para las organizaciones palestinas es realmente el territorio a “liberar”.
A largo plazo, ¿cuáles son las posibles consecuencias de la resolución 2334?
En el mediano y largo plazo podría tener importantes implicaciones para la posición internacional de Israel y los asentamientos en particular, debido a dos de sus artículos.
Uno de ellos es el que establece que los asentamientos “no tienen validez legal y constituyen una violación flagrante del derecho internacional”. Actualmente, el fiscal de la Corte Penal Internacional de La Haya lleva a cabo un proceso de “examen preliminar” sobre una demanda presentada por los palestinos contra Israel, y uno de los temas que toca es la construcción en los asentamientos. El derecho internacional emerge, entre otras cosas, mediante resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU. La resolución 2334 puede afectar el proceso de la citada “prueba preliminar”, y le brinda un argumento a la parte demandante para iniciar una investigación contra la construcción israelí en los asentamientos.
Otro artículo insta a los Estados a hacer una distinción entre Israel y los asentamientos en Cisjordania y Jerusalén Oriental. Esto no tiene precedentes, y promueve efectivamente la interrupción de los nexos directos o indirectos con los asentamientos, por ejemplo en cuanto a comprar los productos de sus empresas. Este tipo de sanciones son las que promueve el movimiento BDS.
La resolución podría tener otros efectos, como tratar de imponer a Israel fórmulas unilaterales para resolver el problema palestino.
¿Servirá esta resolución para lograr un acuerdo de paz?
La propia Autoridad Palestina interpreta la resolución 2334 como un triunfo, y como consecuencia de ella seguirá apelando a presiones diplomáticas en lugar de negociar directamente con Israel, en cuyo caso obviamente tendrían que hacer concesiones.
Cabe mencionar que la resolución condena “todos los actos de violencia contra civiles, incluyendo actos de terrorismo, así como todos los actos de provocación, incitación y destrucción”. Curiosamente estas frases no mencionan quién es responsable de la provocación y la incitación, mientras que las condenas a Israel son explícitas.
Otro detalle que la resolución parece ignorar es la intransigencia de la Autoridad Palestina, que ha rechazado todas las propuestas de Israel para resolver el conflicto planteadas en los años 2000 y 2008, y la última, ofrecida por el propio secretario de Estado John Kerry en 2014. Como señala el periodista y analista político Marcelo Kisilevski: “Y lo que es peor: los palestinos nunca ofrecieron ninguna propuesta en lugar de su rechazo. Rechazo y punto. A veces peor: rechazo y violencia. Así no me enseñaron a negociar. Lo cual hace sospechar de la agenda oculta de los palestinos: ¿de verdad buscan dos Estados para dos pueblos?”.
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